“飞地”经济为何20年飞不起来?深度剖析看这里

摘要: “飞地经济”

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“飞地经济”不是一个新鲜概念。它曾被各方寄予美好的期望,但十多年来的尝试和探索,却鲜有“飞地”真正能飞起来。


宏观格局的改变为“飞地经济”起飞,创造了良好条件。特别是今年6月,国家发改委、国土资源部、商务部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,用鲜明的篇幅提出,鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。国家层面的支持,有望掀起新一轮“飞地经济”建设的热潮。


在热潮来临之前,我们有必要对过往的经验教训进行探究;更有必要对“飞地经济”未来之路进行理性分析。



今年6月,国家八部委一份有关“飞地经济”的文件,让这个曾经盛行一时的概念,再次进入人们的视野。


在过去十多年的探索中,全国各地合作建立了大大小小数百个飞地园区,模式多样,发展路径也不尽相同。然而,一个共同点是,“理想很丰满、现实很骨感”。


合作之初,几乎所有的飞地都被视为天作之合,备受期待;合作过程中却是矛盾不断,园区发展困难重重。有专家甚至断言:迄今为止,国内多数的“飞地经济”并没有实现真正意义上的成功。


“过往,飞地经济成功抑或失败的经验教训很多,主要是通过飞地经济,地区之间可以产生资源、要素互补优势。”南京大学教授、江苏长江产业经济研究院院长刘志彪告诉《决策》。


原本“天作之合”的飞地合作为何会遭遇多重困局?新时期,“飞地经济”如何打造升级版?


01

取势不取利


2017年4月,江阴—靖江工业园区两地联动开发协调会议,在中断了5年之后又重新召开,“联席会议的恢复,是个重大的标志性事件”。此时,园区经济指标在江阴、靖江两市的占比,分别从最高峰的7%和20%,落到了2%和5%。


江阴—靖江工业园区


跌入谷底的江阴—靖江工业园,堪称飞地中的典型案例。作为国内首个“飞地经济”,十多年来的发展过程一波三折,其中曲折与探索,对后来者当是镜鉴。


早在2003年成立之初,江阴—靖江工业园区曾被各方寄予厚望,“缔造中国第一个真正打破行政区域樊篱、由两地整合行政资源和经济资源、从而由先发地区带动后发地区工业化和现代化进程的实操案例”。


彼时,靖江有沿江土地与劳动力优势,江阴有机制与资本优势,两地优势互补,园区各取所长,当走双赢之路。


时任江苏省主要领导曾有过论断:有两种可能,第一种是政府联动得最好,这就看我们干部的觉悟,看领导者的协调水平;第二种也可能是政府联动得最差。因为从利益机制上来说,如果各个部门从各自利益去考虑,政府联动就可能最差。


现在看来,竟然一语成谶。


在飞地合作中,园区投资开发、经济管理以江阴为主,社会事务、土地、劳动力和环境配套以靖江为主。看似分工明确,实际运作中却矛盾重重。


园区建设首先要征地拆迁,而征地拆迁由靖江负责,但拆迁补偿中的补偿金额主导权在江阴。靖江方面认为在工作时很被动,比如碰到“钉子户”,可能稍微增加一点补偿款就能解决,但自己没有话语权;而江阴方面则认为,这是“弄个火坑让我们跳”。


在园区运行中,这样的矛盾纠结比比皆是。由于管理体制不顺,园区管理机构经历过两次大的调整。一是在2004年前后,初步确定省直管部分权限的机制;二是在2007年前后,采取委托授权的方式,将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。


靖江市充分授权之后,园区可以不再为行政管理冲突而烦恼,但同时园区也必须自筹资金开发建设,寻求财务平衡。这让园区面临巨大的财务压力,发展更为困难。


除了资金,园区最重要的是土地。由于土地审批实行属地管理,虽然靖江的支持力度也很大,但毕竟靖江有自己的园区板块,在同等条件下会优先保障自己的园区。园区计划内土地指标每年只有区区200亩,对稍大体量的项目而言,一年的土地指标根本不够用。


2013年,双方约定“十年两地受益分成”到期后,关于园区的调整传闻四起,干部队伍人心涣散,园区最高决策会议——联席会议也开始中断。园区发展陷入衰退,产业结构老化,招商引资举步维艰。


而此时,江阴数百亿资本外迁,却无一落户靖江园区。园区不但不能成为两地发展的纽带,反而严重制约了靖江的发展,导致靖江宝贵的长江深水岸线不能连片开发。


围棋中有“取势”和“捞实地”两种风格。有专家认为,江阴—靖江工业园生来就是一个战略工具,决非为谋实利而设,“双方若能以‘取势’的姿态着眼于长远和战略,园区就能获得良性发展;反之,倘若斤斤计较于各自实际利益和某些权力分割,则园区就将陷入窘境。”


“飞地园区是用有形的东西帮助后发地区解放思想,树立最先进的标准和规范,这一条最重要。”安徽省经信委副主任王厚亮告诉《决策》,要从区域发展战略的高度,不能搞利益导向,“一定不要去分成,一分钱都不能要,要了性质就变了”。


曾长期在园区工作的王厚亮,对于“飞地经济”有很深的认识。在他看来,对飞地园区业绩的要求,不要急于求成,“要用一代人的时间来量度,至少20年,没有一代人改变不了人的思想”。


02
“自由恋爱”


忽如一夜春风来。


就在传统“飞地经济”合作模式走入困境之时,《决策》调查发现,新一轮飞地建设已悄然兴起。尽管还没有引起外界的关注,但其合作模式却展现出不一样的气息。


浦东祝桥启东产业园就是其中的代表。为了加快推进浦东祝桥航空产业发展及航空新城建设,祝桥镇政府急于土地减量化,以腾出发展空间。而一江之隔的江苏启东,土地资源丰富,发展空间广阔。


位于祝桥镇的上海浦东国际机场


此前,启东市在“飞地经济”方面多有探索,其上海外高桥启东产业园也曾领一时之先。此次,启东敏锐抓住上海产业转移的新机遇,与祝桥合作共建产业园,祝桥镇工业企业整体外迁至浦东祝桥启东产业园。


与以往低端产业转移不同,祝桥镇转移的都是无污染、低能耗、高技术、高产出的机械制造、电子电器等优质企业。且祝桥方面不参与园区收益分成,因为合作始于双方切实需要,成于市场路径。


从2015年11月双方正式签订合作协议,到2016年开工建设至今,短短一年多时间,已有31家企业签约落户,总投资33.8亿元。


更重要的是,双方在园区建设与管理,产业转移与承接,信息与品牌共享等方面,达成了很好的合作与共识,形成了规划、建设、管理等合作机制,建立了资源互补、互利共赢、协调发展的区域经济合作发展新模式。


“过去,一些地方通过行政干预建了很多共建园区,但效果都不是太理想,他说你不出力,你说他不真心,合作很不愉快,各方面矛盾比较大。这是把传统园区经济进行行政性地放大,产业进行行政性地搬家,这是不妥的。”在江苏省发改委宏观经济研究院原院长顾为东看来,传统“飞地经济”是父母之命、媒妁之言,“拉郎配”式的合作。


下一步,打造“飞地经济”升级版,就是要“自由恋爱”,“情投意合很重要,就是要目标一致,要有共同利益,能互相取长补短”。


浦东祝桥镇因为土地减量化,需要动员企业外迁,但在动迁过程中遇到企业很大的阻力和困难,而启东恰好为祝桥解决了这个难题,因此双方一拍即合。土地减量化工作也非祝桥独有。按照上海的规划要求,全市要严控建设用地规模。


在顾为东看来,中西部地区新一轮飞地建设面临很大机遇,“欠发达地区谈飞地合作,不应只是为了招商引资,而要研究先发地区下一轮发展瓶颈制约是什么,针对瓶颈投其所好”。


“自由恋爱必须在婚姻法的范围内来谈。飞地合作是政府导向在政策范围内来谈,而千万不能再是政府的‘父母之命’了”。顾为东把“飞地经济”新模式总结为:政府导向、政策为纲、PPP驱动、企业目张。


03
“海外飞地”


传统“飞地经济”政府主导,行政区划经济色彩浓厚。新时期,行政区划经济向流域经济转变,真正由市场配置资源,“飞地经济”正是冲破行政区划堡垒的一个突破口。因此,升级版的“飞地经济”在理念和模式上,与过去大相径庭。


“飞地经济是我国这一轮经济发展的必然趋势,是冲破我国行政区划经济最后藩篱的一个重要战略举措。”顾为东分析认为,中国经济发展经历了几个阶段,从乡镇企业向工业园区聚集,再到产业集群,现在产业集群又要升级,就是跳出园区,向规模化、国际化的飞地经济进行升华。


此次国家八部委出台的指导意见,赋予了新时期“飞地经济”服务区域协同的重要使命,并首次在国家层面,鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。其中蕴含新的战略导向值得关注。


“飞地经济的目的是什么?就是打破行政区划,按照市场经济、流域经济的特点来安排经济的增长极和增长点。”


在顾为东看来,“飞地经济”跨越了行政区划,甚至跨越了国别,进行两种比较优势的平衡,“平衡的过程就是经济流动的过程,优势互补”。


从经济学上看,“飞地经济”实质上是一种比较优势,发达地区跟后发地区,压差越大,经济要素流动的动力就越大。“飞地经济”就是要寻找压差大、有比较优势的地方,而这种合作并不局限于国内和长江经济带。


风物长宜放眼量。指导意见要求,“飞地经济”要服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略。从“一带一路”建设实践来看,“飞地经济”模式尤为重要。


“飞地经济”是中国企业走向世界的重要路径。因为单个企业“走出去”面临各种风险,如金融风险、政治安全风险、产权纠纷风险等。打造一批高水平海外产业园区,既能为“走出去”的企业提供舒适的生产空间,进而降低投资风险,又能从国家层面加强统筹协调,开展实质性的国际产能合作,促进产业内外协作联动。


因此,“海外飞地”是“飞地经济”升级的又一重要方向。据不完全统计,我国已建成的各类境外产业园已超过150家,其中被商务部审核认定的园区50多个,许多园区成为中资企业赴境外投资的落地首选。


“如果把以前那种以资本输出为主导的跨国产业转移模式称为1.0时代的话,那么,我国这一轮国际产业转移可以说是2.0时代,因为无论从转移方式还是合作模式都发生了质的飞跃。”


在中国社会科学院工业经济研究所产业布局室副主任叶振宇看来,这种模式不是单纯的资本输出,而是以资本输出带动国际产能合作,以“海外飞地”为依托,促进中国技术、标准、融资等相关配套服务打包输出


“海外飞地将是多种输出组合的实践载体,实质是中国模式走向世界,将中国园区发展成功经验向发展中国家复制推广。”叶振宇告诉《决策》。



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来源:原载于《决策》杂志2017年第8期

编辑:纪海涛 / 审稿:王运宝



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